«Una stabilità ottenuta sacrificando la rappresentanza è una stabilità fragile»

Il disegno di legge elettorale A.C. 2822 (proposta “Bignami”, ribattezzata “Bignami-bis”) ha concluso l’esame in I Commissione Affari costituzionali ed è approdato all’Assemblea di Montecitorio nel testo C.2822-A. La discussione generale si è aperta il 26 giugno; la ripresa dei lavori d’Aula, e con essa il primo voto della Camera, è fissata al 14 luglio. Poi servirà la doppia lettura conforme del Senato. Il testo combina un premio di maggioranza (70 seggi alla Camera, 35 al Senato, per la lista o coalizione prima in entrambi i rami e sopra il 42 per cento dei voti validi, entro un tetto di 220 deputati e 113 senatori) con liste bloccate e con l’obbligo di indicare il candidato Presidente del Consiglio. Ne discutiamo con Giovanni D’Alessandro, costituzionalista, tra i firmatari dell’appello “Torniamo alla Costituzione” e tra i promotori del “Comitato per la difesa della rappresentanza democratica e della Costituzione”, qui a Salerno rappresentato, tra gli altri, dal prof. Sergio Perongini, dall’on. Guglielmo Scarlato, dall’avv. Cecchino Cacciatore.

Professore, il testo è ora in Aula e il voto è atteso a metà luglio. Perché un manifesto proprio adesso, e non prima?
«Perché adesso il testo ha un perimetro definito. Fino al 4 giugno si discuteva di un’ipotesi. Con l’adozione del testo base, e poi con l’approdo in Assemblea, si discute di una formulazione precisa, su cui il Parlamento sta per pronunciarsi. Le regole del voto non appartengono alle maggioranze del momento: da esse dipende il rapporto fra cittadini e istituzioni, fra consenso e potere. Intervenire quando il testo è ancora emendabile, e prima che il voto lo cristallizzi, è il solo modo di partecipare al dibattito senza limitarsi a commentare l’esito. Aggiungo che la materia esige rigore, e a quel rigore ci atteniamo. Teniamo distinto ciò che riteniamo costituzionalmente illegittimo da ciò che giudichiamo politicamente sbagliato pur rientrando nella discrezionalità del legislatore».

Cominciamo proprio da questa distinzione. Non rischia di indebolire la critica, spezzarla in due?
«È il contrario. Confondere i due piani indebolisce la critica e offre facili repliche. La Corte costituzionale ha ribadito più volte che la Costituzione non impone un determinato sistema elettorale: proporzionale, maggioritario, misto, sono tutte scelte rimesse al legislatore. Chi contesta il premio in quanto tale combatte una battaglia già persa in partenza, perché la Corte, con la sentenza n. 35 del 2017, un premio lo ha salvato. Le nostre obiezioni si appuntano perciò soltanto sui punti in cui la riforma oltrepassa, o rischia di oltrepassare, i limiti che la Costituzione e la Corte hanno fissato. Ciò che sta al di qua di quei limiti resta sul terreno dell’opportunità politica, e va discusso lì, con argomenti politici. Sono due tribunali diversi, e non giova scambiarli».

Allora partiamo dal premio. Una soglia del 42 per cento e un tetto del 55 per cento dei seggi rientrano, in astratto, nei limiti del 2017. Dov’è il problema?
«In astratto, sì. La sentenza n. 35 salvò un premio attribuito a chi raggiungeva il 40 per cento; 42 è di più, e il tetto pari a circa il 55 per cento dei seggi non è, di per sé, una divaricazione “eccessiva”. Ma in concreto contano tre profili. Il primo: i seggi conquistati dalla lista premiata nella circoscrizione Estero restano fuori dal tetto, e per questa via il vincitore può oltrepassare quel 55 per cento che il tetto vorrebbe garantire. Il secondo: il premio è fisso, non proporzionale allo scarto. Davanti a una forte dispersione dei voti sotto la soglia di sbarramento può ampliare quella divaricazione fra voti e seggi che la Corte vieta quando diventa eccessiva».

E il terzo?
«Il terzo opera in senso opposto, e per questo merita attenzione: non aggrava il premio, ne rivela l’incoerenza interna. Aver soppresso il ballottaggio mantenendo la soglia del 42 per cento rende la legge incoerente con il fine di stabilità che essa stessa dichiara di perseguire. Perché sotto quella soglia (e il 42 per cento, alla luce degli ultimi risultati, è tutt’altro che scontato) non scatta alcun premio, i seggi si ripartiscono in modo integralmente proporzionale, e tornano le maggioranze composite che la riforma dice di voler evitare. Una legge che promette governabilità e ne lascia incerto il conseguimento manca il proprio scopo dichiarato. Qui non c’è, di per sé, un vizio di costituzionalità; c’è un difetto di razionalità del mezzo rispetto al fine, che è argomento serio anche in sede politica».

Qual è, invece, l’obiezione costituzionale più grave? Quella che, dice il Comitato, il dibattito pubblico trascura?
«Il Senato. È il punto più difficile da superare, e se ne parla pochissimo. L’articolo 57, primo comma, della Costituzione vuole che il Senato sia eletto “a base regionale”. Il disegno di legge individua invece l’assegnatario del premio senatoriale sulla maggiore cifra elettorale calcolata su base nazionale, e ne subordina l’attribuzione al 42 per cento nazionale dei voti. Il legislatore resta così preso in una morsa. Con la sentenza n. 1 del 2014 la Corte dichiarò illegittimo il premio del Porcellum al Senato proprio perché, attribuito su base regionale, produceva una maggioranza “sostanzialmente casuale”, svincolata dal consenso nazionale. Ma fondare ora il premio senatoriale su base nazionale contraddice la riserva costituzionale di un’elezione “a base regionale”. Da un lato la casualità, dall’altro la violazione del parametro testuale: il nodo non si scioglie con un accorgimento tecnico. È, a nostro giudizio, la censura più difficile da superare».

Lei ha citato due volte la giurisprudenza. Che cosa dice, davvero, la Corte? Il rischio è di piegarla alle proprie tesi.
«È un rischio reale, e per questo la citiamo con esattezza. Con la sentenza n. 1 del 2014 la Corte dichiarò illegittimo il premio del Porcellum, che era privo di una soglia minima di accesso, e censurò le liste bloccate lunghe, quelle che riducevano il suffragio a un voto “sostanzialmente indiretto”, sottratto alla conoscibilità e alla libera scelta dell’elettore: parametri, gli articoli 1, 3, 48 e 67. Con la sentenza n. 35 del 2017 salvò il premio dotato di soglia del 40 per cento, dichiarò illegittimi il ballottaggio e l’arbitraria opzione del capolista eletto in più collegi, e – questo va detto – confermò la legittimità delle “liste corte”. Il criterio che chiediamo di rispettare nasce da qui, non da una nostra preferenza: l’esigenza di stabilità non può tradursi in una “eccessiva divaricazione” fra voti e seggi, e la libertà del voto esige la conoscibilità effettiva dei candidati. Sono questi i due parametri che misurano la legittimità della riforma. Non una condanna astratta del premio, che non ci appartiene».

Veniamo alle liste bloccate. Se le liste corte sono ammesse dalla Corte, che cosa contestate?
«Occorre distinguere due piani, perché su ciascuno la critica pesa in modo diverso. Sul piano della legittimità costituzionale, le liste di collegio plurinominale (al massimo sei candidati stampati per intero sulla scheda) sono “liste corte” nel senso ammesso dalla giurisprudenza: non è la loro conformità alla Costituzione che mettiamo in discussione. Resta vero, e va detto, che anche una lista corta è una lista bloccata: l’elettore sceglie un contrassegno, non una persona, e la sua libertà di scelta ne esce comunque limitata, pur senza divenire incostituzionale. Il vizio costituzionale, quello sì, si concentra altrove, e in due punti. Le liste circoscrizionali del premio sono interamente bloccate, i loro candidati vengono proclamati eletti tutti in blocco, senza alternanza di genere, e nascono al centro per essere solo formalmente distribuite sul territorio. A ciò si aggiunge la doppia lista bloccata, di partito e di coalizione, il cui effetto sulla composizione concreta del Parlamento riesce a stento conoscibile. È dove la conoscibilità viene meno che la compressione del voto tocca la soglia dell’illegittimità».

C’è un meccanismo, nel testo, che il Comitato definisce di “manifesta irragionevolezza”.
«Sì, ed è forse il punto più paradossale. Quando la coalizione premiata supera il tetto dei seggi, l’eccedenza non viene tolta alla lista bloccata del premio, ma ai seggi conquistati nella parte proporzionale: cioè ai candidati che gli elettori hanno contribuito a scegliere. L’eletto conoscibile cede il posto al nominato in blocco. È un rovesciamento della logica rappresentativa, che giudichiamo lesivo degli articoli 3 e 48 della Costituzione: si sacrifica ciò che è più vicino alla scelta dell’elettore per preservare ciò che ne è più lontano. E c’è un secondo effetto, sul piano della forma di governo. Il connubio tra designazione diretta del Presidente del Consiglio e liste bloccate crea la condizione per cui il candidato Presidente che guidasse alla vittoria la propria coalizione avrebbe selezionato la composizione della propria maggioranza in funzione del rapporto di fedeltà al capo. Ne seguirebbe che la fiducia parlamentare diventerebbe un minuetto ipocrita e inutile; e lo stesso vale, a rovescio, per la selezione dei parlamentari di opposizione. Il confronto in Parlamento si ridurrebbe a leadership individuali che si fronteggiano, affiancate da seguiti scelti per lealtà».

Da qui la richiesta di reintrodurre il voto di preferenza. Ma se la Costituzione non le impone, non è una richiesta politica, più che giuridica?
«Lo è, e la presentiamo quello che è. La Costituzione non impone le preferenze: chi le pretendesse come obbligo costituzionale forzerebbe la mano. Le chiediamo come scelta di qualità democratica. Le preferenze, insieme a liste più aperte e conoscibili, restituiscono all’elettore la facoltà di scegliere le persone, e non soltanto i simboli. È una richiesta di opportunità, non di legittimità, e come tale va valutata: ma è la più importante sul terreno del rapporto fra cittadino e voto. Diversi esponenti di più forze politiche si sono dichiarati favorevoli; ci auguriamo che queste dichiarazioni trovino coerente attuazione nel testo finale» .

L’obbligo di indicare il candidato premier. Il nome non compare sulla scheda e la nomina resta al Capo dello Stato. Dove sta il problema?
«Nella sostanza, non nella forma. Riconosciamo che il nominativo non compare sulla scheda e che la nomina del Governo resta formalmente al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 92. Ma per legge ordinaria si introduce un vincolo che orienta la formazione del Governo verso l’investitura popolare diretta del suo capo, e per questa via si ottiene un effetto proprio del premierato, che richiederebbe una revisione costituzionale. La sanzione di inammissibilità trasforma l’indicazione in condizione di accesso alla competizione: non è un dettaglio, è la leva. Questo solleviamo, e non un improprio “esproprio” di prerogative. Aggiungo un elemento che trovo rivelatore: la previsione formale secondo cui “restano ferme” le prerogative presidenziali dell’articolo 92 è, in un certo senso, una confessione. Una legge ordinaria non avrebbe comunque potuto ledere quelle prerogative; sentire il bisogno di dichiararlo espressamente segnala la consapevolezza di muoversi verso un effetto costituzionalmente discutibile. Tanto più che nei simboli di partito è già presente, dagli anni Novanta, l’indicazione del capo: pratica che la riforma alimenterebbe, fino a introdurre surrettiziamente sulla scheda il nome del candidato Premier, condizionando in modo netto la scelta del Presidente della Repubblica» .

Si parla molto di “maggioranza artificiale” che condiziona gli organi di garanzia. Non è un allarme esagerato? I numeri non tornano.
«I numeri, da soli, danno ragione a chi ridimensiona. La Costituzione fissa soglie precise: l’elezione dei cinque giudici costituzionali di nomina parlamentare richiede i tre quinti dell’assemblea in seduta comune; l’elezione del Presidente della Repubblica, dal quarto scrutinio, la maggioranza assoluta del collegio integrato dai delegati regionali; la revisione costituzionale senza referendum i due terzi di ciascuna Camera. Una maggioranza pari a circa il 55 per cento dei seggi non raggiunge da sola nessuna di queste soglie. Sarebbe però ingenuo fermarsi all’aritmetica. Il premio che porta una coalizione al 55 per cento assottiglia il margine di consenso ulteriore da cercare per avvicinare quei quorum. Per l’elezione del Presidente della Repubblica, che dal quarto scrutinio si decide a maggioranza assoluta, quel margine è ragionevolmente raggiungibile, anche grazie alla presenza nelle Regioni; per le funzioni che esigono i tre quinti la distanza è maggiore, ma non incolmabile con una trattativa, magari in cambio di una nomina condivisa. Le supermaggioranze restano un argine, ma un argine più basso di quanto la sola lettera della Costituzione lasci credere».

Quindi il pericolo qual è, se non l’illegittimità delle procedure?
«Il pericolo vero è più sottile, e non meno serio. Non è che la maggioranza premiata elegga da sé il Presidente o nomini da sé i giudici: le procedure reggono. È che una maggioranza artificialmente dilatata riduce l’incentivo a cercare le larghe convergenze che la Costituzione presuppone per quelle scelte. E l’effetto si somma all’indicazione diretta del premier e alla complessiva spinta verso la concentrazione del potere. La riflessione costituzionale, da Tocqueville in poi, chiama questo fenomeno “tirannia della maggioranza”. Non attiene all’illegittimità delle procedure, ma all’erosione del loro presupposto pluralistico. È un rischio di sistema, che va nominato con misura, senza esagerazioni, ma senza reticenze».

Il Governo dirà: serve stabilità. La governabilità non è forse anch’essa un valore costituzionale?
Lo è, e lo riconosciamo apertamente. Governi stabili, capaci di attuare i programmi sottoposti agli elettori, sono un fine costituzionalmente legittimo, e la Corte lo ha riconosciuto. Il punto è come lo si persegue. Va perseguito con il minor sacrificio possibile degli altri valori costituzionali, senza comprimere il carattere rappresentativo delle Camere e la libertà del voto. Governabilità e rappresentanza devono convivere; non sono termini di uno scambio in cui l’una si compra svendendo l’altra. Perché – e qui sta il punto che ci sta più a cuore – la stabilità ottenuta sacrificando la rappresentanza è fragile: toglie al sistema la sua legittimazione. Si ottiene un Governo che dura, ma poggia su una base che si assottiglia.

Ecco, arriviamo al punto della qualità della democrazia. Tutto ciò che finora è “inopportuno ma legittimo”: perché dovrebbe preoccuparci quanto l’illegittimità?
«Perché tocca la salute del sistema là dove il diritto costituzionale, da solo, non arriva. La nostra contrarietà, sul piano della qualità democratica, non si ferma ai listoni del premio. L’intera impalcatura poggia su liste bloccate, e in nessun punto del sistema (né nei collegi né nel premio) all’elettore è dato indicare una persona: a individuare gli eletti sono le segreterie di partito, che di fatto li “nominano”. È questo che allontana il cittadino dal voto. E qui i numeri parlano. Alle politiche del settembre 2022 ha votato il 63,9 per cento degli aventi diritto, il dato peggiore nella storia repubblicana per un’elezione parlamentare, quasi dieci punti in meno rispetto al 2018. Alle regionali dell’autunno 2025 l’affluenza è precipitata attorno al 44 per cento – 44,05 in Campania, 41,08 in Puglia, 44,6 in Veneto: più di sei elettori su dieci sono rimasti a casa. Non è un fenomeno congiunturale» .

In che senso “non congiunturale”?
«Nel senso che è diventato strutturale. Il rapporto FragilItalia di Legacoop-Ipsos, alla fine del 2025, fotografa un Paese in cui sette cittadini su dieci non si sentono rappresentati, e in cui una quota crescente sceglie deliberatamente di non votare, considerando l’astensione una forma legittima di protesta. Convinzione che tra gli astenuti sfiora i tre quarti, e che si concentra nei ceti popolari. Ora, davanti a una crisi di rappresentanza di questa profondità, una riforma che sottrae all’elettore anche l’ultima scelta rimasta, quella della persona, rischia di aggravare esattamente il male che dice di voler curare. Si insegue la governabilità mentre si erode la legittimazione che la rende sostenibile. È il paradosso che denunciamo: una legge che produce una maggioranza artificiale, assemblee composte in prevalenza da eletti non scelti dai cittadini e una pressione crescente sugli organi di garanzia impoverisce la qualità della democrazia proprio nel momento in cui la partecipazione andrebbe riconquistata».

Sul metodo parlamentare avete un timore preciso: il voto segreto.
«È un timore legittimo, e lo diciamo con chiarezza. Sulle preferenze diversi esponenti di più forze politiche si sono detti ; ci auguriamo che queste dichiarazioni trovino attuazione nel testo finale, e che neppure il ricorso allo scrutinio segreto serva a conservare per intero il sistema delle liste bloccate. Il voto sfavorevoliegreto è una garanzia dei regolamenti parlamentari, e ha la sua ragion d’essere. Non deve però diventare lo strumento per rendere opache decisioni che incidono sulla qualità della rappresentanza e sulla fiducia dei cittadini. La trasparenza, su regole che riguardano tutti, è essa stessa una condizione di legittimazione».

In conclusione: che cosa chiedete, concretamente, al Parlamento?
«In via principale, il ritiro del disegno di legge e l’apertura di un confronto pubblico, ampio e trasparente, per una disciplina elettorale condivisa e rispettosa della Costituzione. Le regole del gioco non dovrebbero essere scritte da una parte sola. Se questa volontà mancasse, riteniamo indispensabili almeno cinque correzioni: ricondurre il premio senatoriale alla base regionale imposta dall’articolo 57, o rinunciare al premio al Senato; computare nel tetto i seggi della circoscrizione Estero e sopprimere il meccanismo che sottrae l’eccedenza ai seggi proporzionali scelti dagli elettori; ridurre la portata del premio mantenendo o elevando la soglia minima di consenso; reintrodurre il voto di preferenza; riconsiderare l’obbligo di indicare il candidato Presidente del Consiglio, che incide per legge ordinaria sulla forma di governo».

Un’ultima riflessione.
«La democrazia non si esaurisce nel vincere le elezioni. Vive della ricerca costante di un equilibrio fra governabilità, rappresentanza, pluralismo e controllo reciproco fra i poteri. Difendere il diritto dei cittadini a scegliere i propri rappresentanti significa difendere la Costituzione, la separazione dei poteri e il pluralismo. Nessuna esigenza di governabilità giustifica una compressione sostanziale della rappresentanza. Una Repubblica fondata sulla sovranità popolare deve continuare a riconoscere, nel voto libero, personale ed effettivo, il fondamento ultimo della propria legittimazione».